8部法律難治“養(yǎng)豬”污染

　　66歲的養(yǎng)豬專業(yè)戶姚福根在這個蛇年春節(jié)過得很郁悶。他的兩幢豬舍鎮(zhèn)政府要強拆，給他的期限還有一個多月。

　　兩個月前，浙江省海寧市提出2013年要減少養(yǎng)豬10萬頭，以遏制養(yǎng)豬帶來的水污染。

　　在這個有著中國皮革之都之譽的發(fā)達縣級市，近年來養(yǎng)豬業(yè)如雨后春筍，分散在家家戶戶的豬舍將豬糞排入河內(nèi)，這也是導(dǎo)致該市劣五類水質(zhì)的原因之一。

　　對于監(jiān)管部門來說，似乎沒有更好的辦法，強硬而簡單的行政手段可能更有效，也更快捷。一些養(yǎng)豬大戶都接到了減豬指標(biāo)通知，而恰恰是這些養(yǎng)豬大戶卻達到了污水排放要求。

　　利益與污染的糾結(jié)

　　15年前，姚福根開始養(yǎng)豬，后因豬場被劃為禁養(yǎng)區(qū)，2005年搬遷至海寧市斜橋鎮(zhèn)光明村，向村里租了37畝土地蓋起豬舍。

　　海寧市所屬的嘉興市，被稱為國內(nèi)養(yǎng)豬密度最高的地區(qū)，有十多萬養(yǎng)豬戶，存欄數(shù)最多的年份有300萬頭，豬肉售往上海、江蘇和浙江本地等。在嘉興的一些養(yǎng)豬重點村鎮(zhèn)，養(yǎng)豬占到農(nóng)民收入的一半以上。

　　星羅棋布的養(yǎng)豬業(yè)惡化了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，導(dǎo)致水質(zhì)惡化，污染糾紛不斷。據(jù)嘉興污染源普查的數(shù)據(jù)，畜禽養(yǎng)殖污染物COD排放量有7萬噸之多，幾乎是工業(yè)污染物排放總量的2倍。

　　海寧市的養(yǎng)豬業(yè)在近幾年開始擴大。據(jù)海寧市畜牧局副局長陳建新說，海寧市養(yǎng)豬戶有上萬戶，其中規(guī)模養(yǎng)豬(出欄500頭以上)只有三四十戶，全市一年飼養(yǎng)62萬多頭豬。

　　多年以來，姚福根與其他養(yǎng)豬戶一樣，豬糞及污染物都是直接排入河道。“并沒有人來管，大家都這樣。”

　　在海寧市斜橋鎮(zhèn)祝場村，村民何苗(化名)養(yǎng)豬已經(jīng)有六七年了，每年都要養(yǎng)幾十頭豬。他的養(yǎng)豬場建在距自家30多米的稻田里。這是一間簡易平房，用磚塊和石棉瓦搭建而成，面積最多100多平方米。

　　豬舍的屋后，污水橫流，并沒有經(jīng)過任何處理，直接排往稻田，或是沿著一條渠道溝往外流。

　　類似的情景在嘉興比比皆是。像這樣養(yǎng)個十幾頭、幾十頭豬的農(nóng)戶都是在自家搭個豬舍或在自留地里建個豬舍，不需辦任何手續(xù)就能養(yǎng)豬。

　　在海寧市，除了大量的養(yǎng)豬散戶外，年養(yǎng)殖上百頭甚至上千頭的養(yǎng)豬場也不少。他們大都是向村里租賃了土地辦養(yǎng)豬場。當(dāng)?shù)劓?zhèn)、村委均持鼓勵態(tài)度。

　　一位年產(chǎn)1000多頭豬的養(yǎng)豬戶告訴記者，他們的豬糞及污染物都是直接排到河道里，部分給農(nóng)民作肥料。“從來沒有人管，我在這里養(yǎng)了七八年了。”

　　這位養(yǎng)豬戶說，她最擔(dān)心的是豬生病，每年病死率有一成，死豬自己處理。“有些農(nóng)戶就直接把死豬扔在河里。”

　　姚福根說，曾有一段時間，由于養(yǎng)豬的污染，河水變黑，發(fā)出刺鼻的惡臭。

　　嘉興市環(huán)保局一位官員指出，前些年在嘉興市的部分區(qū)域，生豬養(yǎng)殖總量已經(jīng)嚴重超過環(huán)境容量，其產(chǎn)生的排泄物已無法單靠自然降解，環(huán)境污染日益惡化。

　　8部法律管不了養(yǎng)殖污染

　　實際上，無論是海寧還是嘉興，都在一直強調(diào)對養(yǎng)殖污染治理。

　　2008年開始，海寧市開展對生豬存欄50頭以上或養(yǎng)殖面積60平方米以上養(yǎng)殖場的污染集中整治。

　　不過，盡管官方聲稱取得顯著成效，但事實上環(huán)境污染并沒有得到根本改善。

　　姚福根是2012年初建了沼氣池和污水管道，所有的豬糞進沼氣池，污水從污水管道進入海寧市的污水管網(wǎng)，為此他花了60多萬元。整個排污程序獲得了環(huán)保部門的認可，領(lǐng)到了排污許可證。現(xiàn)在，他的豬場每天存欄數(shù)有6000頭。

　　姚福根說，像他這樣規(guī)范經(jīng)營并證照齊全的規(guī)模養(yǎng)豬場在海寧市只有七八家。

　　一個合法的養(yǎng)豬場需要有排污許可證、動物防疫合格證以及工商執(zhí)照等，但辦理這些證照的相關(guān)部門并不銜接。海寧市畜牧局副局長陳建新說，我們只管審核發(fā)放動物防疫合格證，至于是否排污達標(biāo)，用地是否有手續(xù)不作審核條件。

　　而海寧市環(huán)保局行政審批科有關(guān)人士稱，該市只對存欄200頭的養(yǎng)豬戶發(fā)排污許可證。

　　從養(yǎng)殖業(yè)的監(jiān)管部門來看，環(huán)境污染由環(huán)保部門管，而畜禽的糞便屬農(nóng)業(yè)部門管，職責(zé)的交叉導(dǎo)致監(jiān)管不力?！睹裰髋c法制時報》記者在采訪時就被這兩家部門踢起了皮球。

　　而對于大量的養(yǎng)豬散戶來說，他們也不愿意花錢去增添污水處理設(shè)備。

　　“我們很少對養(yǎng)豬散戶的排污作處罰，主要是對其污染量的確定上有難度。比如污染的濃度、污染的程度都較難取證。”海寧市環(huán)境監(jiān)察大隊執(zhí)法人員周金明告訴《民主與法制時報》記者，“執(zhí)法中，我們主要靠教育，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道做這些養(yǎng)豬散戶工作。”

　　海寧市環(huán)保局相關(guān)人士告訴記者，現(xiàn)行法律法規(guī)中原則性、概念性條款多，缺乏指標(biāo)化和可操作性規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)法效果差。比如，對養(yǎng)殖排污，普遍規(guī)定采用污染物質(zhì)排放濃度標(biāo)準(zhǔn)辦法，這種辦法屬于污染后的檢測和處罰。在國外，通常是直接規(guī)定一定面積土地上的最大允許飼養(yǎng)量，屬于排污前管理手段，養(yǎng)殖戶容易理解，監(jiān)測成本也低。

　　現(xiàn)行的《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治管理辦法》界定規(guī)模養(yǎng)殖豬為500頭以上。“這就使那些遍布農(nóng)村各個角落、城郊結(jié)合部、沒有達到規(guī)?；男笄蒺B(yǎng)殖污染治理成了法律上的一個盲點。而我國大部分地區(qū)，家庭型養(yǎng)殖和散養(yǎng)戶是畜禽養(yǎng)殖的主體。”海寧市人大常委會的一份調(diào)研報告指出。

　　這份報告還提及，法律的缺失也是導(dǎo)致畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染愈演愈烈的重要原因。雖然我國有8部法律涉及畜牧業(yè)，比如畜牧法、環(huán)保法，但畜牧法是一部產(chǎn)業(yè)法，污染防治非其重點。環(huán)境保護法卻“忽略”了畜禽養(yǎng)殖污染防治內(nèi)容，也沒有將其納入“農(nóng)業(yè)環(huán)境保護”概念框架。

　　人大建議地方立法

　　在海寧市人大常委會看來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中因畜禽養(yǎng)殖、肥藥使用流失以及工廠化水產(chǎn)養(yǎng)殖等帶來的面源污染問題已日益突出。而現(xiàn)行的關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染防治的立法存在量多分散、質(zhì)量不高、實效欠佳的問題。

　　2012年7月，國務(wù)院新近制定的《畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》向社會公開征求意見。

　　3個月后，海寧市人大常委會通過嘉興市人大常委會向浙江省人大常委會遞交了一份立法建議，要求加強農(nóng)業(yè)面源污染防治立法。

　　這份建議并不滿足于《條例》的制定，提出全國人大常委會應(yīng)盡快制定《養(yǎng)殖污染防治法》，而且，各省級立法機關(guān)也應(yīng)因地制宜出臺地方性法規(guī)。

　　“我們也提出了一些具體建議，如嚴格準(zhǔn)入條件，包括控制養(yǎng)殖總量，新擴建規(guī)模養(yǎng)殖場，應(yīng)當(dāng)削減區(qū)域內(nèi)相應(yīng)的中小散戶養(yǎng)殖量。制定養(yǎng)殖環(huán)境承載能力標(biāo)準(zhǔn)，明確禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)和可養(yǎng)殖區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)等。”海寧市人大常委會有關(guān)人士指出。

　　建議還提出將立法適用范圍擴展到存欄豬20頭以上的小規(guī)模散養(yǎng)戶。“若按此標(biāo)準(zhǔn)，可依法規(guī)范大部分散養(yǎng)戶。”海寧市人大常委會也建議對不同區(qū)域的養(yǎng)殖者實行分類管理的處罰標(biāo)準(zhǔn)。

　　浙江省人大常委會有關(guān)人士告訴記者，農(nóng)業(yè)面源污染防治不僅是畜禽，只是嘉興在畜禽養(yǎng)殖方面比較特殊。但是不是需要地方立法解決，能不能解決，還在研究之中。“我們已放在五年立法項目庫里面，要進一步調(diào)研，成熟時列入年度立法計劃。”

　　拆除豬舍的爭議

　　但是，環(huán)境污染日益嚴重的形勢讓海寧市等不及了。2012年12月，海寧市要求在2013年削減生豬養(yǎng)殖10萬頭，力爭削減11.6萬頭。

　　今年1月，《民主與法制時報》記者在海寧市調(diào)查時，多名養(yǎng)豬大戶向記者表示，他們已接到削減養(yǎng)豬的具體指標(biāo)通知。海寧祝東生態(tài)養(yǎng)殖場負責(zé)人對記者說，他分配到的指標(biāo)是削減1000頭商品豬。去年他售豬近7000頭。

　　姚福根雖然沒有分配到指標(biāo)，但是1月6日，斜橋鎮(zhèn)政府向他下達了一份責(zé)令改正違法行為通知書，要求他在1月9日前將已建的兩幢1400平方米的豬舍拆除。這相當(dāng)于削減了三四千頭豬生產(chǎn)量。

　　“拆除違章搭建豬舍”被列入2013年海寧市整治養(yǎng)豬業(yè)的內(nèi)容。姚福根說，他是第一例。拆除的理由是這兩幢豬舍沒有經(jīng)過審批。

　　“我以前建造的20多幢豬舍也沒審批，難道也要全部拆除？”姚福根反問道。

　　多名養(yǎng)殖戶表示，在海寧市，絕大多數(shù)養(yǎng)豬戶建豬舍都沒有經(jīng)過審批，這都是歷史形成的。許多豬舍是建在水田或耕地上的，國土部門理應(yīng)依法拆除，但已存在多年了。

　　2月4日，海寧市國土局土地利用管理科有關(guān)人士向記者證實，近兩年沒有審批過養(yǎng)豬用地手續(xù)。

　　不過，姚福根在反映自己情況時，從浙江省農(nóng)業(yè)局拿到了一份文件——2010年9月30日國土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》。該《通知》指出，規(guī)?；B(yǎng)殖中畜禽舍為設(shè)施農(nóng)業(yè)地，要求對于歷史遺留的、尚未辦理用地手續(xù)的設(shè)施農(nóng)用地，各地應(yīng)按照本《通知》規(guī)定要求予以妥善處理。

　　雖然姚福根的這兩幢豬舍建于該《通知》出臺之前，但在他寫下保證書之后，當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府同意寬限3個月。

　　不過，他也不得不做好打官司的準(zhǔn)備。

　　“對鎮(zhèn)政府來說，姚福根這個‘釘子’不拔，以后工作怎么開展？鎮(zhèn)政府還有沒有威信？所以沒有退路！”斜橋鎮(zhèn)一位干部斬釘截鐵地說。