中國(guó)的食品自給政策還能持續(xù)多久？

　　中國(guó)不大可能在所有主要食物農(nóng)產(chǎn)品方面都保持自給，根據(jù)Matthew Hyde和Faraz Syed為澳大利亞農(nóng)業(yè)與資源經(jīng)濟(jì)與科學(xué)局（ABARES）寫作的最近一期農(nóng)產(chǎn)品季度報(bào)告。豬肉多半仍將成為該國(guó)自給自足政策的重點(diǎn)，但資源限制條件將挑戰(zhàn)該國(guó)維持大豆和飼用谷物自給的能力。

　　中國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)部門有一系列的政策支持，這些政策作為整體是設(shè)計(jì)用來實(shí)現(xiàn)食品自給自足的目標(biāo)的。這個(gè)目標(biāo)來自于中國(guó)政府的一個(gè)觀點(diǎn)，他們認(rèn)為最好是通過用國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的食品來滿足國(guó)內(nèi)的食品需求，而盡量降低對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的依賴，這樣才能更好地保障中國(guó)的食品供應(yīng)安全。

　　盡管過去十年以來食品進(jìn)口顯著增長(zhǎng)，但總的來說進(jìn)口部分只占中國(guó)國(guó)內(nèi)消費(fèi)的一小部分。本文對(duì)中國(guó)實(shí)施的支持食品自給自足的一些政策進(jìn)行了綜述。分析了最近食品的進(jìn)口增長(zhǎng)，突出了貿(mào)易的變化如何會(huì)影響到自給自足的目標(biāo)。

　　在食品自給自足的目標(biāo)下，中國(guó)政府針對(duì)一系列的作物又有自給自足的目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)是國(guó)內(nèi)產(chǎn)量要滿足至少95％的國(guó)內(nèi)大米、小麥、粗谷物、大豆和土豆的需求。盡管該目標(biāo)僅明確強(qiáng)調(diào)了這些作物，但其他食品的生產(chǎn)也都一般性地獲得了一系列其它政策的支持 (Simon等人，2014)。

　　這個(gè)針對(duì)特定作物的95％自給率的目標(biāo)，自從1996年確定以來，除大豆之外，很大程度上都能夠?qū)崿F(xiàn)。1996至2013年間中國(guó)的大豆進(jìn)口顯著增長(zhǎng)，供應(yīng)了國(guó)內(nèi)總消費(fèi)量的80％。結(jié)果，看來好像中國(guó)政府在2013年末將大豆從自給自足目標(biāo)清單當(dāng)中刪除了，而讓剩下的作物作為整體實(shí)現(xiàn)95％的自給率目標(biāo)（Pumin 2013）。

　　中國(guó)的自給自足目標(biāo)對(duì)于主糧食品的國(guó)際貿(mào)易特別重要，例如大米和豬肉。這些日用品的國(guó)際市場(chǎng)相對(duì)比較小，而中國(guó)的進(jìn)口需求方面出現(xiàn)任何顯著的變化都能造成世界價(jià)格的強(qiáng)勁波動(dòng)。例如，2012年中國(guó)的豬肉進(jìn)口量接近全球貿(mào)易量的8％，但這在其國(guó)內(nèi)消費(fèi)總量當(dāng)中僅占1％的比例(OECD–FAO 2013)。

　　從2009年以來，中國(guó)對(duì)許多食品農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口（包括小麥和玉米等目標(biāo)作物）已經(jīng)增長(zhǎng)。這個(gè)情況引發(fā)猜測(cè)，認(rèn)為將來中國(guó)可能會(huì)放松甚至廢除部分農(nóng)產(chǎn)品的自給自足目標(biāo)（中國(guó)經(jīng)濟(jì)綜述2014）。伴隨這種猜測(cè)的同時(shí)，鑒于中國(guó)農(nóng)業(yè)部門面臨的挑戰(zhàn)以及國(guó)內(nèi)食品需求增長(zhǎng)的步伐，也有人擔(dān)心中國(guó)是否有能力維持食品自給。例如，土壤和水質(zhì)已經(jīng)出現(xiàn)進(jìn)行性退化，而農(nóng)業(yè)部門卻要為不斷增長(zhǎng)的人口保障供應(yīng)，這對(duì)農(nóng)業(yè)部門來說實(shí)在是個(gè)挑戰(zhàn)。

　　對(duì)谷粒作物來說，例如小麥和大米，ABARES預(yù)計(jì)2009至2050年之間的需求增長(zhǎng)速度將超過產(chǎn)量增長(zhǎng)。這個(gè)階段中國(guó)的實(shí)際谷物消費(fèi)量預(yù)計(jì)將增長(zhǎng)52％，而國(guó)內(nèi)谷物產(chǎn)量的增長(zhǎng)預(yù)計(jì)只能達(dá)到29％（Hamshere等人，2014）。

　　這個(gè)自給自足目標(biāo)是中國(guó)政府干預(yù)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的主要原因之一。自給自足是受到國(guó)內(nèi)政策的支持的，這些政策鼓勵(lì)提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，例如市場(chǎng)價(jià)格方面的支持、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和鄉(xiāng)村土地改革。中國(guó)的貿(mào)易政策還允許政府來維持對(duì)重要食品產(chǎn)品的進(jìn)出口控制，例如玉米和小麥。

　　中國(guó)的自給自足政策傾向于側(cè)重禾谷、油籽和土豆，因?yàn)樗鼈儗?duì)中國(guó)消費(fèi)者具有直接或間接的重要影響。小麥、大米和土豆都直接作為食品消費(fèi)，而玉米和大豆大部分用作集約化畜牧業(yè)的飼料。把玉米和大豆納入自給自足目標(biāo)體系是因?yàn)樗鼈冊(cè)谪i肉和禽肉生產(chǎn)當(dāng)中作為飼料的作用，因?yàn)檫@些肉類對(duì)中國(guó)人的膳食很重要。盡管大豆也作為食品消費(fèi)，但食用大豆僅占中國(guó)大豆總消費(fèi)量的12％。

　　用來鼓勵(lì)目標(biāo)作物的生產(chǎn)的主要工具是主產(chǎn)區(qū)實(shí)施的最低收購(gòu)價(jià)。這個(gè)政策從2006年起已在大米和小麥上實(shí)行，后來2008年又?jǐn)U大并納入大豆、低油菜籽和玉米 (Gale 2013)。這個(gè)價(jià)格由中國(guó)政府制定，并通過國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)（STE）的收購(gòu)行為來維持。這些最低價(jià)格從2009年以來就每年提高，以便保護(hù)生產(chǎn)者免受投入成本上升和人民幣升值的傷害 (OECD 2013)。

　　中國(guó)還經(jīng)營(yíng)著一套谷物儲(chǔ)備體系，在這套體系當(dāng)中，非生產(chǎn)省被要求儲(chǔ)備一個(gè)最低數(shù)量的小麥和玉米，以便控制價(jià)格波動(dòng)和保障供給。這個(gè)計(jì)劃最初設(shè)計(jì)是用于大米和小麥的，但也用來存儲(chǔ)玉米和低毒菜籽；直到2014年，還用來存儲(chǔ)大豆。隨著收獲后國(guó)內(nèi)市場(chǎng)谷物和油籽的供應(yīng)量減少，這些儲(chǔ)備會(huì)通過一套拍賣系統(tǒng)釋放出來 (Gale 2013)。

　　由于省級(jí)儲(chǔ)備據(jù)報(bào)能夠支撐六個(gè)月的消費(fèi)，所以這套儲(chǔ)備計(jì)劃能夠允許政府應(yīng)付國(guó)內(nèi)產(chǎn)量的短期短缺或干擾 (OECD 2013)。這套計(jì)劃會(huì)降低進(jìn)口的需要。

　　2009年以來出臺(tái)了一套豬肉儲(chǔ)備計(jì)劃，來通過控制供應(yīng)量管理國(guó)內(nèi)豬肉市場(chǎng)的波動(dòng)。在這套政策下，政府根據(jù)豬糧比價(jià)對(duì)豬肉市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)。如果豬糧比價(jià)不到5:1，中國(guó)政府就補(bǔ)貼豬肉加工商來存儲(chǔ)豬肉。而僅當(dāng)豬糧比價(jià)超過9:1以上的情況，這些儲(chǔ)備才釋放進(jìn)入市場(chǎng)(Rabobank 2012)。通過對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上的豬肉供應(yīng)進(jìn)行管理，中國(guó)政府限制了價(jià)格的波動(dòng)，并且得以維持豬肉生產(chǎn)的積極性，盡管飼料成本在上漲。

　　農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村改革

　　中國(guó)政府的既定現(xiàn)代化政策旨在改進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)實(shí)踐和商業(yè)性農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的推廣。這些政策既能提高國(guó)內(nèi)食品產(chǎn)量又能降低生產(chǎn)變異，從而能夠支持自給自足的目標(biāo)?？紤]到中國(guó)的可耕地有限，化肥以及其它投入成本高，因此必須提高生產(chǎn)力才能增加產(chǎn)量并滿足未來對(duì)食品的更高的需求 (Hamshere等人，2014)。

　　各種現(xiàn)代生產(chǎn)系統(tǒng)，包括谷物生產(chǎn)機(jī)械化程度的提高和大型農(nóng)場(chǎng)的建設(shè)，被認(rèn)為是中國(guó)未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力增長(zhǎng)的主要來源（世界銀行，2014）。

　　中國(guó)的許多現(xiàn)代化政策基于對(duì)投入采購(gòu)的補(bǔ)貼，例如拖拉機(jī)，增加種籽品種，以及鼓勵(lì)現(xiàn)代實(shí)踐，例如家畜育種改良 (OECD 2013)。這些補(bǔ)貼設(shè)計(jì)用來為農(nóng)民提供激勵(lì)，用現(xiàn)代生產(chǎn)系統(tǒng)來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的勞動(dòng)力密集型、低生產(chǎn)力耕作方式，從而提高產(chǎn)量、降低人工需要，并降低產(chǎn)量變異。其它補(bǔ)貼，稱為獎(jiǎng)勵(lì)，是直接支付給谷物或豬肉產(chǎn)量高的縣政府的。這些補(bǔ)貼的目的是鼓勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施和科研設(shè)施方面的公共投資，以便支持產(chǎn)量提高 (Gale 2013)。

　　2004年以來，中國(guó)政府已經(jīng)實(shí)施了農(nóng)村土地改革，其目標(biāo)之一是鼓勵(lì)大型農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展。這些措施都旨在提高目標(biāo)作物粗放型作物經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)力，從而支持自給自足目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。中國(guó)的平均農(nóng)場(chǎng)規(guī)模大約0.6公頃，因此生產(chǎn)力可以通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)來提高 (FAO 2012)。

　　因?yàn)樵S多生產(chǎn)者都在從農(nóng)村集體租賃的土地上工作，因此對(duì)信貸的獲取受到限制。因此生產(chǎn)者投資于擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代設(shè)備的能力就受到限制。2014年宣布的土地改革議程的變化預(yù)計(jì)將強(qiáng)化生產(chǎn)者對(duì)租賃農(nóng)田的合約權(quán)利，允許生產(chǎn)者用土地來抵押貸款并簡(jiǎn)化土地轉(zhuǎn)移過程，來創(chuàng)造大型企業(yè)（中國(guó)日?qǐng)?bào)，2014）。

　　農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策

　　中國(guó)的貿(mào)易政策允許政府通過STE的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和貿(mào)易限制對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易維持一定的控制。要么通過關(guān)稅稅率配額（TRQ）、要么通過進(jìn)口關(guān)稅，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口進(jìn)行限制。總的來說，中國(guó)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品征收的最惠國(guó)應(yīng)用關(guān)稅平均為14.8％，相比之下，非農(nóng)產(chǎn)品為8.6％（WTO 2014）。對(duì)于目標(biāo)谷物，例如小麥、大米和玉米，進(jìn)口受TRQ限制，配額內(nèi)稅率只有1％，而配額相當(dāng)于2012年國(guó)內(nèi)產(chǎn)量的2％至8％。

　　這些谷物當(dāng)中任何一種的配額外關(guān)稅高達(dá)65％，無法承受。這樣就有效地將進(jìn)口量限制在配額水平上，從而支持了這些谷物自給自足的目標(biāo)。目標(biāo)谷物的關(guān)稅降低還沒有被納入中國(guó)最近協(xié)商的任何自由貿(mào)易協(xié)定當(dāng)中，包括與澳大利亞、巴基斯坦和新西蘭的自貿(mào)協(xié)定。

　　中國(guó)會(huì)維持政府貿(mào)易，以便確保重要農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)和價(jià)格穩(wěn)定，并且保障其食品供應(yīng)安全 (WTO 2014)。STE企業(yè)擁有在TRQ內(nèi)進(jìn)口小麥、大米和玉米的專營(yíng)權(quán)。對(duì)于小麥來說，分配給國(guó)營(yíng)貿(mào)易商的進(jìn)口比例高達(dá)90％。

　　STE可能允許通過進(jìn)口來彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)的短缺，或增加公共儲(chǔ)存量。它們還會(huì)限制產(chǎn)品的低價(jià)進(jìn)口，以免對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者價(jià)格造成下行壓力。如果低價(jià)進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，它們將不得不按最低價(jià)購(gòu)買國(guó)內(nèi)產(chǎn)品，以便支持國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)者價(jià)格，然后把購(gòu)買的產(chǎn)品入庫(kù)。STE還能通過出口配額限制出口，以便確保國(guó)內(nèi)的供應(yīng)。